Il problema di un adempimento svuotato

I comuni italiani ogni anno redigono e approvano il DUP, il Documento unico di programmazione: un atto che fissa gli obiettivi politici e di sviluppo del territorio ed è il presupposto formale e obbligatorio per il bilancio di previsione dell'ente. Nel complesso è un lavoro enorme, probabilmente oltre un milione di pagine. Al di là della popolazione residente e dei dati di inquadramento, però, quali informazioni pesano davvero sulle scelte di investimento? La Sezione Strategica, quella che dovrebbe spiegare perché un Comune investe in una direzione piuttosto che in un'altra, è la parte in cui questo potenziale resta più spesso inespresso: un quadro sintetico del contesto socio-economico, un richiamo ai vincoli di finanza pubblica, e più di rado un confronto strutturato o una gerarchia di priorità costruita su dati comparabili. Come vedremo, questa parte dà il meglio quando può poggiare su un metodo comparativo, che però la norma non specifica.

Il problema? Manca il metodo

Il Decreto legislativo 118/2011 stabilisce che la Sezione Strategica analizzi le condizioni esterne dell'ente (il contesto di finanza pubblica, la situazione socioeconomica del territorio, etc.) e le condizioni interne (le risorse umane disponibili, gli equilibri di bilancio, etc.). Sulla carta è tutto chiaro. Nella pratica, quasi nessuno lo fa con rigore - un problema che la giurisprudenza della Corte dei Conti ha segnalato più volte: il DUP deve essere "flessibile nel contenuto ma rigido nei principi", misurato sulla realtà concreta dell'ente. Un DUP senza dati è debole, difficilmente difendibile davanti a un revisore, e inutile come guida per le scelte di investimento.

Cosa la norma chiede davvero e cosa non specifica

La struttura è nota a chi lavora in un comune. Il DUP si divide in due sezioni con orizzonti diversi: la Sezione Strategica (SeS), che copre l'intero mandato amministrativo, e la Sezione Operativa (SeO), che invece segue il triennio di bilancio. La SeO, a sua volta, si articola in due parti: la Parte 1 definisce gli obiettivi per Missione con i relativi capitoli di spesa, mentre la Parte 2 raccoglie la programmazione settoriale, compreso il Programma triennale dei lavori pubblici. Qui sta il punto: la norma dice cosa analizzare - condizioni esterne, condizioni interne - ma non dice come farlo in modo comparativo e verificabile. Non indica quali fonti usare, né un metodo di confronto, né una gerarchia di priorità. È uno spazio lasciato volutamente alla responsabilità metodologica dell'ente. Ed è proprio questo lo spazio che, nella maggior parte dei casi, resta inesplorato.

Come si costruisce un'analisi dei fabbisogni che regge

Prendiamo un Comune ipotetico, che chiameremo Comune X: 18.400 abitanti, area interna appenninica, i dati sono ovviamente fittizi.

La metodologia si articola in cinque passaggi - illustrati nella tabella seguente - lungo un percorso tracciabile dall'inizio alla fine: dal dato di contesto all'opera pubblica finale.

Tre livelli di benchmark: il punto distintivo

Il vero salto di qualità è il confronto a tre livelli:

• Confronto per gruppo territoriale: enti simili per dimensione e struttura socio-economica, non "tutta Italia". Il Comune X, confrontato coi suoi 38 comuni simili, ha una quota di posti letto per anziani non autosufficienti (1,9%) inferiore alla media di gruppo (2,3%).

• Confronto con media nazionale o regionale: serve a capire se il problema è locale o sistemico. Sulla rete idrica, il gruppo territoriale (31% di rete ammalorata) è caratterizzato da valori peggiori della media nazionale (24%): non è solo un problema del Comune X, è un problema d'area.

• Confronto con la soglia minima di servizio, dove esiste (target UE, LEP già definiti, standard tecnici). Sui servizi per anziani non autosufficienti non esiste ancora un LEP nazionale consolidato: il confronto resta quindi ancorato ai primi due livelli.

Incrociando i tre livelli si ottiene una matrice a quattro caselle:

1) priorità critica (sotto soglia e sotto gruppo)

2) gap relativo (sotto gruppo, soglia assente - i posti letto per anziani del Comune X)

3) gap sistemico nazionale (in linea col gruppo ma il gruppo stesso è indietro - la rete idrica)

4) adeguato.

Questa è una base su cui un Comune può motivare, davanti al Consiglio e alla Corte dei Conti, perché ha scelto un'opera invece di un'altra.

Con questo metodo il DUP è difendibile

I rilievi tipici della Corte dei Conti riguardano obiettivi non misurabili e Programmi triennali che non si spiegano a partire dagli obiettivi di mandato. Il metodo descritto risponde a entrambi: ogni obiettivo ha un indicatore, un valore di partenza, un target e una fonte pubblica citabile; ogni opera nel Programma triennale ha, a monte, un fabbisogno misurato e confrontato. Non serve più chiedersi perché un'opera sia in programma: la risposta è già scritta nel percorso che l'ha generata.

Il ruolo della piattaforma Civiqa

Costruire questo processo da zero, comune per comune, richiede dati aggiornati, gruppi di confronto stabili, costi parametrici mantenuti nel tempo. È un carico che pochi enti possono sostenere ogni anno. Civiqa precostruisce tutto questo, comune per comune: fotografia diagnostica, gruppo territoriale, benchmark a tre livelli, matrice di priorità, storico degli interventi, opere candidate con costi parametrici. Resta all'ente la decisione politica. Il metodo è già pronto.